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1、行政备案法理调研报告为切实解决价格主管部门在工作中遇到的备案困惑,更为进一步在实践中规范行政备案行为,以使行政机关在今后的工作中能够正确理解备案含义、行使好自身的备案职能,徐汇区物价局特邀请了理论界、实务界的法学专家共同参与研讨关于行政备案制度的诸多法理问题。会上,大家就现阶段备案制度的缺陷、备案行为的性质以及司法实践中难以判断的备案纠纷等等展开了热烈讨论。现代汉语词典解释:“备案指向主管机关报告事由,存案以备查考。”从法律层面考查,备案涉及到两个主体:当事方和接受登记方。从当事方说,备案就是向有关部门报告,起告知作用;就接受方而言,备案就是保存有关资料,具有公示作用。我国法律对于备案的规定主
2、要有年国务院颁布的法规、规章备案规定(并于年由国务院修正),年中华人民共和国立法法,都有关于备案的规定,上述法律规定的备案主要针对的是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案程序。此外,还有一些专门法和行政法也确立了备案制度。例如城市房地产管理法、中华人民共和国知识产权海关保护条例等等。但是,现有法律、法规有关备案的规定仍然存在一些制度缺陷,主要表现在:二、备案的概念、种类与性质就备案的种类来说,大致可分为三种类型:第一种是监督性备案,这种备案主要用于规范性文件的备案,是上级对下级制定的规范性文件合法性的审查备案,这是一种事前备案。下级机关制定的规范性文件如果没有按照规定报上级部门
3、审核备案则属于无效文件。第二种是备查性备案,就是申请人向主管机关报告需要备案的事由、材料,主管机关将其存案以备查。第三种是生效性备案,这种备案行为实际上已经变为审批行为。例如,小区业主委员会的成立必须经房地产部门备案才能成立,也就是说如果某一小区业主委员会若未取得房产管理局的备案证明,那么该业委会是不能正式运作的。这种情形就是典型的生效性备案,此备案行为对当事人的权利、义务是产生了实质影响的。三、备案与相关概念的区别所谓行政审批,目前在理论、实践方面并没有明确的界定。从字面上看,行政审批即行政审查、批准,是行政机关依据相对人的申请,经审查依法同意申请并授予申请人从事名下活动的资格或权利的一种行
4、政行为。1由此可见,行政审批具有资源配置的作用,它除对直接申请的行政相对人的权利产生实际影响外,还对间接相对人的权利与义务产生影响。行政主体一旦批准了行政相对人的申请,行政相对人便获得了从事批准活动的资格和权利。备案与行政审批的区别在于,备案主要是信息披露、信息公示和有案备查,而审批是对行政相对人权利的增减和资源的配置。我国行政许可法规定“行政许可是指行政机关依公民、法人或其他组织的申请,经依法审查准予其从事特定活动的行为”。可见,行政许可是一种事前控制手段,其本质表现为审查、核实相对人是否具有符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件,其依据来自于法律、法规、地方性法规或省、自治区、直辖市
5、人民政府的规章。备案往往是政府为了行政管理的需要,将不宜行政许可但必须管理的事项纳入备案制度,是一种事后监控手段。与行政许可不同的是,备案的依据除法律、法规、规章或地方性法规、规章以外,更多的是其他规范性文件,特别是地方政府颁布的一些决定与命令。所谓的登记是指法定行政机关根据相对人的申请,就其权利享有状态进行核准,并将该事实记录在册的行为。人们通常在两种意义上使用登记概念,即创设法律自由的构成性事实和证明特定主体拥有某种法律自由的证据性事实。第三种意义上的登记是指登记机关只要求如实登记有关信息并不设定特定标准的登记(如结婚登记中的健康证明等),这种登记具有披露信息的作用。2第一、二种登记分别被
6、认为是许可式登记和确认式登记,第三种登记则被认为是备案式登记。备案式登记实际上就是备案,目的是便于信息披露和行政机关事后的行政监督和管理。价格部门的备案针对的对象主要是小区物业服务收费的合同备案。根据市住宅物业分等收费管理暂行办法的规定,“物业管理企业应当自签订物业服务合同之日起15个工作日内,将物业服务合同提交物业所在地的区县价格主管部门和房地产行政主管部门备案”。依该条款的规定可知,价格主管部门对于物业管理企业的备案是一种服务合同文本的备案,应该属于备查性备案范畴,因为价格部门的备案并不影响合同本身的效力,也就是说,物业服务合同在申请备案之前已经生效。所以,这种备案行为是为了方便行政机关的
7、监督、管理。那么,价格主管部门备案行为该如何定性,笔者认为在探讨这一问题前,必须要先区分清楚哪些行业属于政府定价,哪些是政府指导价,哪些是市场调节价。对于属由政府定价的备案行为就是比较典型的具体行政行为。而易引发纠纷的主要是政府指导价的行业收费,比如现今的小区物业服务收费就属此类。所以,在分析物价部门的法律地位、责任时不能“一刀切”,应以备案是否是价格生效的前提来划分具体的法律责任。对于市场调节价的收费项目,物价部门的备案仅仅起信息备查的作用,对该价格的确定行政机关不承担行政责任,不会产生直接的法律后果。因此,备案事项的性质决定备案的性质,行政机关备案行为的责任、性质必须具体情况具体分析,不能一概而论。综上所述,行政备案制度的内涵、性质十分复杂,法律、法规的规定也较原则化,致使行政机关在实际操作中面临诸多疑惑。价格部门结合自身工作对备案制度进行深入探讨,既为提高自身行政执法水平,同时也为相关部门制定备案细则提供参考。结合与会专家带有建设性的分析和建议,在我局同志的共同商讨下,初步拟定了物价部门的备案细则,现汇报如下,以供领导审阅。承诺书。承诺书内容包括:承诺自己所提供的备案材料合法、真实、有效,无任何弄虚作假行为。(二)对于材料齐备的申请,物价部门出据盖有备案专用章的回执。已获备案的合同,在实际操作中如遇有合同内容变更的情况,原备案申请人应及时向物价部门重新申请备案。