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1、价格备案实务调研报告为切实解决价格主管部门在工作中遇到的备案困惑,更为进一步在实践中规范行政备案行为,以使行政机关在今后的工作中能够正确理解备案含义、规范备案程序,切实行使好自身的行政职能,价格管理部门梳理了各类价格备案事项,并在结合备案依据和备案法理知识的基础上区分了不同的备案类型和特点,有针对性地分析了现有价格工作中备案制度存在的问题,在剖析原因的基础上寻找到了问题的症结所在,并在努力解决问题的同时探索性的提出了措施和建议,希望在进一步明确备案程序和法理的前提下,不断完善价格备案工作。在倡导依法治国、依法治市的当下,研究价格管理中的备案问题,是为了进一步解决价格主管部门在实际工作中的困惑,
2、同时也是推进依法行政和依法治价的需要。理顺价格管理中的备案问题,理清备案程序也是规范各级价格部门行使管理职能的需要,只有严格按照规范流程进行价格备案才能对实际生活中的各类收费行为予以监督、管理,价格主管部门的职能也才能更加符合时代的需要。有关备案的概念,学界没有明确的定义,但是关于备案概念的探讨,则众说纷纭,莫衷一是。综观很多种关于备案概念的探讨,备案的概念大致包括两大方面:1、备案是指人民政府各工作部门、下级行政机关或被法律、法规授权的组织做出具体行政行为或行政管理行为后,将有关的信息予以登记,并以书面或电子行政公文等形式上报本级人民政府、上级主管部门或法律、法规授权的组织备查,以便及时发现
3、和纠正错误的内部行政行为。2、备案还包括行政相对人在事后用书面形式向行政机关提供有关信息情况予以登记备查,并间接对相对人产生法律效果的具有行政管理性质的外部行政行为。就备案制度的性质来说大致具有以下几点:1、从我国现有的专门法和行政法规及其他规范性文件关于备案的相关规定可知,备案在多数情况下是不具有审批或许可效力的信息收集型行政管理行为。对备案来说,无论申请方为行政相对人还是需要备案的行政机关,接受备案方均为行政机关或法律、法规授权的组织。依据备案程序,行政机关往往就需要备案的事项、内容、方式、时间等条件予以规定,行政相对人只需要按备案要求提供信息或资料即可。可见,备案不具有创设权利的审批或许
4、可性质,而是具有信息披露功能的行政管理行为,目的是方便行政机关的管理、监督和服务。2、备案可以是一个独立的内部行政行为,如干部任用登记备案制,也可以是履行社会管理职责的行政管理行为,如行政相对人申请注册商标使用合同备案等。至于备案是否是可诉的具体行政行为,在理论和实务界还难以界定清楚,目前主要是以行政法上规定的具体行政行为的特征来判断其性质。主要是看该备案行为有没有给行政相对人的权利、义务产生实质影响,以及该备案行为是否具备确定力、执行力等特征。因此,不对当事方权利、义务产生实质影响的备案就不具有法律概念的特征,当然也就不具有可诉性。比如合同备案行为,多数情况下并不具有鲜明的行政行为特征,这种
5、情况下一般不将其当作独立的具体行政行为来看待。另外,法律、法规、规范性文件在设立备案主体的同时,其实也设立了该主体的义务。按照义务的性质区分,可将其分为约束性义务和非约束性义务。带有约束性的义务,会产生相应的法律后果;而非约束性义务一般不会引起法律后果。那么,就备案行为来说,该行为有没有给行政相对人产生一定的法律后果也是判断其是否具有可诉性的依据之一。三、价格管理备案中存在的主要问题及原因分析但由于法律、法规并没有对备案作出一个明确的具有操作性的规定,这就导致行政机关在工作中无所适从。在实际操作中,若备案当事方为行政机关,则备案是一个内部行政行为,只具有监督备查作用;若当事方为行政相对人,则对
6、接受备案登记方来说,尽管备案不是行政审批行为,但在性质上它已经演化为了行政管理行为,因而备案的结果可能会直接或间接影响相对人的权利和义务。这种情况备案是否纳入行政诉讼的受案范围,仍值得探讨。物价部门由于工作内容与百姓生活息息相关,其备案问题就更受到广泛的关注。然而,有些行政相对人,并不清楚备案的性质、种类,他们为了维护自身利益往往会将物价部门的备案结论效力扩大化,将备案行为演化为审批行为,将此作为收费合理的重要依据。如此以来,就将出具备案结论的物价部门置于一种尴尬的境地,因为如果其中一方当事人起诉物价部门,就现在的司法实践来看,法院在多数情况下都会受理,这样物价部门就因为简单的备案结论而将自己
7、卷入了司法程序之中,这也是价格主管部门乃至其他行政机关所最为困惑的问题所在。鉴于目前价格备案程序不明确的现实,我们从整理现有的价格管理事项为切入点,逐个分析了要求备案事项的依据,并从“价格的制定形式”、“备案的法律关系”、“备案的时间要求”、“备案类型”、“现有的备案程序”以及“备案要求”等方面对目前所拥有的备案事项进行了彻底梳理,以探究每个备案的特点、类型的方法,逐个分析存在的问题及原因,并有针对性地提出了拟设定的程序要求,和改进的措施,做到“具体问题具体分析”。就目前从调查的备案事项中(包括授权区县物价局负责备案的事项),根据备案申请时间的不同,我们将其区分为,事项执行前的备案、执行中的备
8、案。在事项执行当中就需备案的事项:部分家用电器维修行业的收费。这部分的收费标准的备案主要是市物价局委托市家用电器行业协会、电子产品维修服务行业协会受理具体的备案事宜。根据市人民政府关于公布第一批取消和不再审批的行政审批事项的通知(沪府发34号)的文件要求,这部分收费备案已经由行业协会受理。如前所述,价格管理上的备案行为大致可分为监督型备案、备查型备案、生效型备案。由于“备案”在文字上、法条中都有很丰富的含义,不同的法律条文也赋予了它不同的约束力、法律效力、法律责任。因此,必须在不同的层面上分析备案的法律责任。1、法律、行政法规、规章规定的强制性的备案,那么这种备案往往是一种能够产生法律效力的生
9、前备案,这种备案是会引发法律责任的。2、备查性的备案,是一种较为弱势的备案行为,这种备案要依据对当事人权利、义务的影响以及立法目的等方面去具体分析,目前争议较大的就是此类备案行为。如果只是单纯的监督、管理,比如物价部门对物业收费的合同备案,物价部门对这类就没有审查权,按照相关规定,仅仅是合同备案,那么这就是一种明显的备查行为,此时,物价部门没有审查权,就当然没有审批责任。通过上述分类梳理,我们可以看出,市场调节价的收费项目需要备案的较多,另外就是诸如住宅物业服务收费标准、医疗器械以及中小学教材零售价格等属于政府指导价范畴的收费项目,而由政府定价的项目则无须再进行备案。由此,价格管理上的备案多数
10、都是起到了监督和备查的作用,在一定程度上也方便了政府机关的信息收集,而真正对当事人的权利、义务产生影响的备案并不多。因此,价格主管机关的备案更多的是通过备案对社会上的各项收费项目都能有一个比较清晰的了解,这也便于价格工作的开展。因此,为了更好地把握备案职能,我们必须在现有规定的基础上细化备案程序,使备案工作在规范化、制度化。(一)程序设计具体包括:1、在备案之前向当事人提供备案告知书,内容包括:(1)当事人申请备案时必须提供全面的书面材料,并且承诺所交材料必须真实有效,如果当事人提供的材料虚假、不全面,那么由此所引发的法律后果由当事人自行承担。(2)备案告知书中还应注明备案期限,若超过期限,当
11、事人应重新备案。当事人未重新备案的,由此所引发的法律后果由当事人自行承担。(3)告知书中还应说明备案章只为备案所用,不做他用。此章代表的只是物价部门的备案行为,不表示任何其他效力。3、在加盖备案专用章的同时,还可以附加收讫文件,说明当事人所提交的材料,行政机关已经收到,而且备案也只是说明对行政相对人所要求的备案事由,行政机关已获悉,备案只是起到监督、备查的作用。防止一些行政当事人随意扩大备案本身的效力和作用。做好价格备案工作是不仅是为了更好地行使价格监管的职能,同时也为进一步厘清价格工作中的薄弱环节打下了基础。通过重新整理备案工作,我们明确了与各类备案相关的事项,并且探索除了具有可操作性的备案程序,由此可见,在今后的工作中应当加深对价格政策法规的研究,加深对价格管理目标的理解,在实际工作当中,还可以发挥行业协会的作用,通过协会及时、准确地了解价格动态,发现现实生活中存在的价格问题,将一些专业性较强的备案事项可逐步委托专门的行业协会受理,以此增加备案的权威性和准确性。