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1、城区构建防腐保廉工作调研报告 按照市政府领导关于学XXX省XX市构建城市建设领域防腐保廉体制机制工作经验的要求和部署,由市政府研究室牵头,组织市监察局、市发改委、市住卡局、市规划局、市国土局等有关部门,对市中心城区城市建设和城建领域防腐保廉工作进行了调研,现将有关情况报告如下。 一、市中心城区城市建设基本情况 (一)职权划分及项目运作过程。市中心城区城建项目主要分为立项(审批)、投融资、招投标、拆迁(安置)、规划建设、决算审计等六个环节。其中,发改部门负责立项,政府或业主单位负责拆迁安置,政府及有关业主单位负责投融资,审计部门负责决算审计,业主单位自行组织或委托招投标,规划建设部门负责项目规划
2、、施工行政管理,但也承担着一些项目的建设任务。项目运作过程基本按照立项(审批)、投融资、招投标、拆迁(安置)、建设、决算审计进行,其中,有的项目由于时间紧、任务重,存在手续后补、同步进行等情况。 (二)统筹协调及调度管理情况。统一筹划方面:目前,市、XX区、XX县的城建项目,原则上由市、XX区、XX县报市发改委汇总,纳入市级项目库储备,根据需要、地方财力和国家投向等,由各级政府推进建设,做到统一规划(重大项目规划、重要地区详规、规划调整统一由市政府决策)、统一招投标(市建设工程交易中心负责XX区、XX县和市直建设工程的招标工作,标的在XXX万以上的工程,必须在市建设工程交易中心招投标)。统一调
3、度方面:市中心城建项目由市发改委统一调度,调度情况编制成册报有关领导和部门,根据调度情况,市委市政府定期或不定期召开协调会、调度会等,解决项目建设中遇到的部门协作和具体业务问题。 (三)开放市场情况。目前在我市城市建设项目当中,文化、教育、卫生等政府投资的非经营性项目、民心工程以及人防、消防、施工等设计文件审查还没有推向市场,其它建材质量检测、建筑物检测、测绘、工程造价评估、土地评估、设计、勘察、监理等环节已经向市场开放。 (四)制度约束和监督情况。近年来,我市在土地审批、规划、立项、招投标、工程建设管理、工程资金拨付等方面建立了一些相应的管理制度和监督约束措施,对规范和加强市中心城区城市建设
4、和管理起到了积极作用。比如在制度方面,先后出台了市政府性投资项目招投标管理暂行办法、市政府性投资项目招投标活动违法行为记录公告暂行办法、市建设用地规划设计条件调整管理暂行规定、市违规调整规划设计条件责任追究制度等制度。在监督方面,在进行规划许可时,要依据法定规划进行审查核对,经社会公示(必要时组织听证)、国土部门意见、市城市规划委员会审议意见、市长办公会审查批准等程序进行规划许可;资金拨付上,财政部门在资金拨付时需经监理签字认可、并报建设部门相关科室和领导审核签字等程序后,才能按工程进度完成投资的XX%支付工程款,结算时留下XX%的金额作工程质保金,质保金要到一年后工程未出现质量问题才可全额退
5、回,等等。同时,对城市建设中出现的违纪问题,检察、纪检、监察、新闻等部门都要介入。但是,从总体来看,我市仍然存在制度制定不全面,科学性、操作性不强和制度执行不严、监督力度不够等问题。 二、存在的主要问题 从市中心城区城市建设的运转情况来看,主要存在以下问题,既影响了城市建设进展,又形成了一定的腐朽隐患。 (一)项目的立项审批不统一、不严谨。同属市中心城区范围,市、XX区、XX县均可立项、审批可研、初设及概算,有关领导随意自行决定建设项目,立项仓促草率,存在缺乏统筹、临时动议的现象。在立项过程中,有的项目先建设后补手续,有的项目未经会议评审或专家论证,有的项目概算不科学,项目概算超出估算、预算超
6、出概算、结算超出预算,造成一些项目建设进度慢、质量差,同时还会导致建设资金浪费,并给腐朽留下隐患。另外,因为工程建设具有巨大的市场空间和利润空间,建筑企业采取各种或公开或隐蔽的手段(也就是所谓的潜规则),在工程前期立项阶段开始场外运作,有的企业帮助建设单位获取立项审批作为筹码,以得到建设单位决策者给予承建的承诺,从而为实现利益最大化打下基础。 (二)建设部门既是裁判员,又当运动员。市、区、县建设行政管理部门既有城区建设管理职能,又分别承担一些城建项目的代建任务,既组织协调、督促指导城区项目建设,又充当一些急难险重任务的建设业主。 (三)投融资能力不足,渠道单一。市区投融资平台资产有限,且由于各
7、种原因难以实现保值增值,融资能力难以满足建设需求,同时,城建领域的投融资渠道除了政府投资、银行贷款和业主垫资外,几乎没有其它投资渠道,融资困难,造成项目建设资金短缺,影响项目施工进度和城市建设的快速发展。 (四)统筹协调力度不够,信息渠道不畅。除了立项审批环节外,设计、投融资、建设、资金拨付等也存在各自为政、各行其是、多头审批、程序过多的情况,相互之间缺乏交流沟通的机制。城建项目统一集中到市级项目库只是汇总,项目调度虽由市发改委负责但要报市政府协调解决,客观上制约环节多,时间拖延长,不能及时协调解决有关问题。 (五)市场竞争意识淡薄,市场开放进程缓慢。一方面是城市建设市场化进程过慢,政府大包大
8、揽仍然过多,同时,也缺乏城建项目市场化运作的管理人才和专业人才。另一方面,市场中介机构发育不健全,市中心城区目前仅有建设工程招标机构、项目环评机构、人防机构、建设工程施工图审查机构各一家,市场竞争环境尚未形成。 (六)招投标存在围标、串标、虚假招标,招投标市场秩序需要整顿。一是参加竞标单位结成利益同盟,相互暗中约定,轮流投标、陪标。二是丧失原则,定向评标。三是串通、泄漏标的行为时有发生。四是不少建设单位工程项目中的主体工程虽进入了市场,但一些附属工程没有进入市场实行招投标。五是有些建设单位或私下与施工企业商定工程造价,或将工程化整为零、分批建设,达到投资数额小、规避招投标的目的,或以建设资金短
9、缺、需要有实力单位垫资为由,实现指定承建的目的。六是施工企业层层转包、违法分包,从中牟利。七是项目招投标虽然实行国际惯例的“有效最低价中标”,但难以解决意向招标、虚假招标、围标、串标等问题。另外,我市建设工程评标专家库建立时间短,专家人数少、专业不齐全,部分专业无评标专家,客观上限制了我市专家评标工作。 (七)市中心城区土地资产存在多头管理等问题。目前中心城区的土地征收分属钟山、水城和开发区,未实现统一征收。其中心城区的土地出让权分别在市和开发区,部分经营性用地未形成净地出让,多头拆迁安置的不确定因素,增加了建设成本。对部分基础设施建设项目征地拆迁补偿偏低,补偿标准不一,拆迁安置费用没有纳入成
10、本,导致拆迁困难,项目难以落地。 另外,我市在土地出让审批、实施环节和征地补偿费用管理环节还存在以下几方面问题,一是将单个建设项目用地进行拆分审批,以租代批、或者违法决定低价招商、改变土地用途,隐瞒建设用地的地类、更改地籍档案违法审批、办理土地出让手续、发放土地使用证等,从中收贿赂赂。二是在招标、拍卖、挂牌出让土地使用权过程中与开发商串通,违法帮助开发商获取土地使用权,从中收取贿赂。三是在拆迁环节中,拆迁管理人员利用职务便利,为被拆迁单位或个人虚构拆迁项目、虚增拆迁面积、或不按照法定程序、标准确定拆迁业务承包单位,违法将被拆迁物的评估价格提高等,从中收贿赂赂和贪脏拆迁补偿款。 (八)工程建设擅
11、自变更设计,增加工程量以抬高造价。有的施工单位通过游说建设单位负责人,或采取其他非正常手段,以初始设计不适用、不美观、不大气、不超前等为由,擅自变更工程设计,增加额外工程量,以便获得更多的利润。有的施工单位通过对建设单位负责人、工程主管人贿赂等手段,以使用特殊材料、采取新工艺达到更高的环保、安全要求等为由,从而抬高工程造价。 (九)工程监理检测存在漏洞,质量和安全隐患严重。由于我市监理市场管理混乱,监理企业相互压价,造成监理费偏低,加之监理人员不足,有时一人同时监理几个工程,从而造成监理人员不严格履行职责,未能做到旁站式监理,对施工单位使用的建筑材料、配件、设备等不严格进行监理检测,有的甚至出
12、具一些虚假的监理文件资料、检测数据和结论,结果造成一些工程质量不合格,安全事故时有发生。 (十)建设资金管理亟待加强。某些建设单位工作人员,虚设项目、重复计算、增加工程量、提高价格,进行虚假建设资金项目申报,从中贪脏、挪用、诈骗工程建设资金。在工程建设资金拨付使用环节出现的问题更多,有些单位负责人或工作人员,利用各种借口拖延付款,不予结算进行索贿,还有的人员在优先结算、付款中为请托人谋利益从中收贿赂赂。在建设资金的审计环节也出现了许多违法审计工程建设资金拨付和使用的现象,在这些现象背后都隐藏着职务犯罪的影子。 除上述问题外,政府部门服务意识不强,部门之间工作协调不好,相互制约,办事效率底下;监
13、理部门素质低、责任心不强;资金拨付和决算审计过程中,资金拨付不及时、不足额、拖延审计决算现象时有发生。这些问题,都在不同程度上影响城市建设。 三、加快市中心城区城市建设推进城建领域防腐保廉工作的思路和建议 为进一步加快市中心城区城市建设步伐,防止腐朽行为发生,根据调研中发现的问题,提出以下思路和建议。 (一)进一步理顺建设部门工作职能。其一,成立市中心城区重点工程代建局(暂定此名),可考虑在市住房和城乡建设局加挂牌子,抽调力量组建。主要职责是负责市政府投资的非经营性重点项目代建管理工作,对市政府投资的非经营性重点项目的立项、规划选址、土地使用、招投标、投融资、工程质量、审计决算等环节进行监督(
14、管理),对工程项目各环节中产生的问题给予及时纠正和解决;统筹协调、调度管理好市中心城区的项目建设,把目前分属市、XX县、XX区及各单位建设的城建项目统一纳入重点工程代建局统筹,并由代建局组织专家委员会相关专家对项目进行统一筛选、论证报市发改等部门立项后,实行统一设计、统一规划、统一招投标、统一工程建设资金管理、统一施工管理、统一调度,杜绝当前我市多头立项、多头审批、重复建设、管理混乱等方面问题,努力在我市城市建设中积极营造一个领导搞管理、专家管论证、行家管建设的良好局面。其二,成立高规格的土地管理委员会,对每一宗土地的规划安排、组织报批、土地收储、规划设计、组织供应、土地收益等各个环节都经过土
15、地管理委员会集团决策,从而提高土地市场决策的民主性和科学性,从体制上有力加强土地供应的宏观调控,从“一家管、大家用”变为“大家管、大家用”,有效促进土地的节约集约利用,有力推动党风廉政建设,避免土地使用中权力部门和领导个人决策批地、改变土地用途以及低价评估土地等方面的腐朽行为。 (二)考虑设立市中心城区投资建设集团。目前,我市所有建筑公司普遍存在规模小、资质低、人才匮乏,负债经营、投融资困难、活力不强等问题,鉴于以上情况,可以考虑在现有市开投公司基础上成立并做强做大,建议把市住房和城乡建设局下属的几个建筑公司从建设局分离出来,与市中心城区其它所有建筑公司整合重组为一个大公司,盘活企业存量资产,提升企业资质,用好企业人才,完全实现政企分开,专门负责工程建设,解除政府职能部门既当运动员又当裁判员的特权,积极为我市城市发展担负起重大的建设任务。同时将有关部门的相关职能移交公司,让其成为我市经济发展和城市建设的投融资主体,统一负责政府投资项目的投融资工作,统一管理财政注入的各类资本金和融资资金,统一负责承接国债资金及国家投资的基础设施和产业类资金,从事授权范围内资产经营和资本运作,负责城市建设资金拨付过程中项目审计、核算、工程结算等方面的监督和管理,保证公司更好更快地服务于城市建设。 (三)加大市场开放力度。我市加快市场开发可以从两个方面入手,一是服务市场上,我市要尽