1、 第二章 公共政策与政策工具 5第二章 公共政策与政策工具第一节 公共政策的涵义、类型与功能一、 什么是公共政策 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的未解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。（1） 决定、决策、对策、政策的一种特殊形态。（2） 公共权力机关的基本活动方式和活动过程，权力意志的体现。（3） 经由政治过程进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公权力机关与公民的关系，多大程度上满足公众的需求。（4） 公共政策的三大要素：公共问题、公共目标、公共利益。（5） 权威性价值分配方案。（规范&引导）（6） 在形式上，积极&消极。（作为&不作为）二、 公
2、共政策的产生与发展（一） 公共政策的产生产生的条件（核心要素）：公共问题的形成；（原始社会）公共决策机关的产生；（原始社会末期，私有制产生）公共强制机构的出现。随国家的产生而产生的，统治阶级实现阶级意志、治理国家的工具。（二） 公共政策的发展1、封建社会仍然是家天下，国家政策不以公共利益为依归。2、公共政策转变的表现：（1）公民参与作用增大；（2）现代国家和政府制度的基本理念是主权在民；（以人民的根本利益为唯一诉求）（3）公共政策内容更加丰富；（4）现代公共政策质量取决于政策过程的科学化、民主化。三、 政策类型：从内容特征上划分（一） 以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系
3、为标准1、 元政策（1） 又叫总政策（总方针、总路线），是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度原则性的指针。（2） 关于政策的政策2、 基本政策（1） 又称作基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策，针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域货方面起全局性与战略性作用的政策。（2） 反映统治阶级的价值观和政治信仰。3、 部门政策（1） 又称具体政策或方面政策、为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则。（2） 针对特定而具体问题作出的政策规定。（二
4、） 以时间和空间两个向度的结合为标准1、 战略（1） 宏观决策。（2） 战略规划是政策主体为了实现既定的战略目标而对于各种战略要素，所进行的全面组织、协调和统一调度，它一般包括战略目标、战略重点、战略要求、战略布局、实现战略的途径和条件等要素。（3） 战略规划决定全局，是领导活动的纲领和准则。2、 策略（1） 政策主题对某一特定形势制定的具体行动路线。（2） 是战略的一部分，服从和服务与战略。3、 战术（1） 为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案。（三） 依政策内容的社会领域1、 政治政策（1） 政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象
5、制定的行为准则与规范。（2） 核心价值：获取、巩固与增益国家权力和维护统治阶级的利益。2、 经济政策（1） 政策主体在 经济领域里为达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、经济活动的行为准则与规范。（2） 核心价值：获取最佳社会经济效益。3、 社会政策（1） 以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目的，经由国家立法与行政手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径。（2） 核心价值：社会正义、社会公正、社会协调、社会稳定。4、 教育、科技、文化政策（1） 思想自由和国家财政的支持力度是其根本要素。（四） 其他分类方法1、 以一项政策谋求达到的目标的数量单目标政策
6、与多目标政策。2、 以政策主体在制定一项政策时有无现成的规范和原则可遵循程序性政策和非程序性政策。3、 以政策是否改变客观对象为标准实质性政策与程序性政策。4、 以政策效果为标准物质性（实质性）政策（决定国家资源的配置和利益的分配）与符号性（象征性）政策（不会造成直接利益分配）。5、 以政策协调社会生活的方式分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政策。6、 以权力、资源和利益分配的分配性政策、限制性政策和再分配政策。7、 以政策的结果是否双赢为依据零和博弈政策（管制性和再分配政策）和非零和博弈（自我管制型政策和分配性政策）。8、 以同一项政策的始创或调整为标准初始政策和反馈政策。9、
7、以政策结果的可预测性确定型政策与不确定型政策、风险政策与竞争型政策。10、 以政策主体所希望的人们行为选择的范围为标准所做的类型鼓励性政策与限制性政策。11、 以政策主体是否行为为标准积极型政策与消极型政策。12、 能动型政策与被动型政策四、 政策类型：从形式特征上划分（一） 从形式上划分的必要性（二） 依横向形式特征划分的政策类型1、 由当代世界各国的政治体制决定的（总统制、议会制、半总统半议会制、超级总统制、委员会制、人民大表大会制）2、 立法决策（六种体制共有，代议制民主的体现）（1） 中国人大的决策人大的地位；立法是人大的首要职权。人大决策的几种形式：a.宪法b.基本法律c.其他法律d
8、.人大决定（2） 美国国会决策美国公共政策的基本形式是国会立法，立法权是美国国会的首要权力。美国国会的权力分为立法权（制定公共政策的权力）和非立法权（对行政和司法部门的监督权）。3、 国家元首决策（1） 存在于总统制、半总统半议会制、超级总统制。（2） 总统决定的途径：内阁中的独断决策权；白宫是制定政策的总统直辖机构。（3） 总统决策的类型：总统向国会提出咨文；立法否决；委托立法；外交政策；防务政策。4、 行政决策（六种体制共有）（1） 行政决策：国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。（2） 中国的行政决策几种形式：a.行政法规（国务院有权制定，以总理令形式发布）；
9、b.行政措施、决定和命令（政策性文件，以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布）；c.部门规章（各部、委制定，向国务院备案，以部长令形式发布）（3） 美国的行政决策总统领导下的行政机构：a.内阁部b.独立管制机构c.其他独立机构d.政府公司决策形式：a.对国会立法和总统决策的解释；b.制定规章和条例；c.行政裁决。5、 司法决策（共有）（1） 中国的司法决策政策执行和政策监控的重要主体，在政策制定上的作用不显著。原因：a.地位（由人大产生，受人大监督；在党的领导下；）b.参与立法过程中的非主体作用不明显；c.所做决定不具普遍约束力；d.不具有法律解释的权力。（2） 美国的司法决策美国最高法院是
10、公共政策的直接指定者。司法决策的形式：a.司法审查；b.推翻先前裁决；c.司法命令。6、执政党政策（中国）（1）中国共产党领导下的议行合一制：全国人大是国家最高权力机关；中国共产党是中国政府系统额领导核心，主导政府过程的运行。（2）党的政策成为公共政策的形式：直接（政策性文件和重要讲话）间接（政治领导使党的主张通过法定程序变成国家意志）（3）党的政策成为国家意志的法定程序：中共中央与国家机构联名发布政策；中共中央提出政策创议，国际机构据此制定政策方案，按照法定程序通过；政府决策以党提出的政策原则为依据。（三）依纵向形式特征划分1、取决于国家结构（国家整体与部分之间、中央政府与地方政府之间正式、
11、稳定的关系。）单一制&联邦制2、中国的纵向政策类型（1）单一制国家，基本政策制定权属于中央，地方政策制定要在中央政策指导下，是中央政策的具体化。（2）从形式上，分为2、3、4个层级。（3）地方政策是省级、市（地）级、县（市）级三级政权分别制定政策。3、美国的纵向政策类型（1）联邦和州在各自权力所及领域制定政策，不存在决定与被决定、服从于被服从的关系（2）州与地方的关系具有单一制性质。一切权利归州所有，地方政府作为州的代理机构存在，二者存在决定与被决定、服从于被服从的关系。市：市政策在地方政策体系中最重要。市政权体制:a.强市长议会制；b.弱市长议会制；c.市议会经理制；d.委员会制。县：对州政
12、策的执行，一般实行委员会制。五、 公共政策与法（一） 同1、 在法治国家，公共政策的制定经过合法化环节，使政策获得法的形态。2、 公共政策合法制定和执行的主体相同，即公共权力机关。它们的权威性来源于国家合法地拥有强制力。3、 调整人的行为和社会关系的准则、标准。4、 具有相同的程序（二） 异1、 公共政策获得法的形态（1）政策强调可行性，法强调对不可行行为的可诉讼性；（2）政府主动进行政策实施，司法机关一般不主动干预；（3）政策对象的权利与义务往往不对称；法是权利与义务的统一体；（4）政策执行强调精神优于条文，实质重于形式；法的适用力求统一；（5）政策若没有法律依据，不得直接动用国家强制力，法
13、可以直接动用国家强制力来执行；（6）政策比法更灵活；（7）政策的干预更广、更深。（三）相互关系（1）政策是法的来源和动力，对法的制定和执行具有方向性的指导作用。（2）法为政策提供保障。六、 公共政策的基本功能（一） 管制功能积极管制&消极管制（二） 引导功能（大学生创业）（三） 调控功能（房地产市场）（四） 分配功能第二节 公共政策的本质与基本特征一、政策的认识论本质：理论与实践的中间环节（一）理论是政策的理念依据（理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。）1、 理论内容影响和决定决策的内容，理论依据不同会造成政策的基本差别。2、 理论正确与否决定政策成败，（二） 政策与实践（政策是实践经验
14、的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程）。1、 政策的存在和发展依赖于实践。2、 政策只有通过实践才能实现目标和功能。二、 政策的社会本质：公共性和偏好性的对立统一*社会价值的分配：作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的分布。（一） 公共政策的公共性。1、 公共政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的。（1） 公共政策制定主体公共权力机关的公共性（2） 所处理的问题以民众问题为取向。（3） 以为谋求公共利益为目的。2、 公共政策的偏好性。（1） 政策问题的认定、方案的选择、工具的配置、政策的实施及评估，都
15、是主体选择的结果。（2） 政府的偏好受自立性的影响。完全从政府自利性出发界定公共利益；由于制度约束和社会监督，政府的自利性在合理范围内实现；（公务员工资）政府自利性与公共性完全对立，政府不应该有自己的利益诉求。（3） 政策过程的选择具有偏好性，是由于撞我公共权力的统治集团的社会阶级属性以及在社会经济结构中局域支配地位的那个阶级决定的。导致公共政策体现的是统治阶级而非社会全体成员的意志和利益。3、 公共性与偏好性的对立统一是由利益关系网中各种力量之间的互动推动的。（1） 利益圈的核心（2） 利益相关者（3） 政策分配和调整利益关系的两种形式直接对社会利益进行分配和调整。（税收政策、区域发展政策、社会分配政策）间接对社会利益进
