1、社会转型中人民调解制度 社会转型中的人民调解制度以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点范愉学科分类司法写作年份x年正文? 当前，我国正处在一个社会转型期，在这一过程中，社会的各种矛盾和问题，往往首先表现为复杂而频发的纠纷。面对这种形势，近年来，包括法院、司法行政机关、地方政府在内的各有关机构组织，正在致力于通过分工与协调建构一个多元化的纠纷解决机制，以实现社会治安综合治理，促进和保障社会的稳定和健康发展，建立良好的法治秩序。人民调解制度作为其中极为关键的环节，在社会转型期同样遇到许多新问题和挑战，如何对其进行改革完善，更好地发挥其特有的功能，一直是人民调解组织和司法行政机关、乃至各级政府面
2、临的一个重要课题。2003年以来，上海市长宁区在这方面进行了一系列积极的尝试和探索，包括组织志愿者进社区进行法律服务或咨询，加强调解便民服务，建立司法信访窗口，聘请首席人民调解员，并尝试在基层法院设立人民调解窗口，等等。并逐步实现建立了居村委、街镇、区三级调解网络。其街镇一级的调委会组织以江苏街道“人民调解李琴工作室”、天山街道“人民调解工作事务所”和北新泾街道“疑难民间纠纷调处中心”为基本模式，其中江苏街道于x年5月明确提出政府购买服务的思路，与“人民调解李琴工作室”签约，从而在解决人民调解制度改革、社区建设与纠纷解决和法律服务等问题的解决方面提供了一种具有建设性的思路。本文在有关资料和调研
3、的基础上，以这一改革实例为视点，进而在较宏观的视角上探讨我国社会转型期人民调解制度面临的问题和发展趋势。一、人民调解制度及其基本功能 我国人民调解制度及其功能历来是中外研究者们非常关心和存在争议的问题。根据1989年6月国务院颁布的人民调解委员会组织条例及其他相关法律法规，人民调解委员会被定位为调解民间纠纷的群众性组织，其调解属于一种民间性纠纷解决机制。从人民调解制度设立的初衷和实际承载的社会功能看，至少包括三个不可缺少的方面： 首先，社会治理和政治功能。人民调解依托于村居委会组织，具有群众性和自治性，属于社会治理系统的一个基本环节，这些基层组织完成进行社会自治功能的同时，还承担着重要的政治和
4、行政以及意识形态功能，即对基层民众的组织、管理和教育（包括普法）等。可以说，在我国，人民调解是基于社会调整的需要而产生的一种不可或缺的社会治理手段。即使今后社会发展可能改变基层社会治理的方式，但只要地域性或社区组织存在，依托于基层社会组织的调解就必然有其存在的理由并承担着这方面的功能。其次，传承文化、道德和社会组织功能。调解在解决纠纷时依据的规则不仅有法律与政策，更重要的则是大量依据公共道德、习俗、情理等社会规范，对这些规则的适用和依赖，实际上起着支撑东方“和为贵”及礼义伦常等传统价值观、维护公共道德和公共利益、培养社会凝聚力及健康的人际关系的社会力量，具有传承与维系传统文化、社会公共道德和社
5、会联系的功能。在经历了“文化大革命”之后，传统文化在社会中的影响日益淡漠，今天法律至上的社会思潮也使人们更加依赖国家的权威，而道德失范更成为当代社会的切肤之痛。然而，尽管调解在文化方面的功能似乎已经被淡忘或忽视，但是其潜在的深远意义决不应被否定或遗忘。随着近年来道德与共同体的重建，调解的这一功能对于未来的中国社区建设而言将是极其重要的。最后，纠纷解决功能。相对于政治与文化方面的功能而言，纠纷解决是人民调解制度最为基本和重要的功能。无论是传统社会或现代法治社会，都会产生特定的纠纷解决需求，基于社会主体的价值观和偏好、纠纷解决途径的多样化、纠纷类型及其处理的特殊性等等因素，就必然需要一种多元化的纠
6、纷解决机制。而调解作为一种具有平等、自愿、参与、自主选 择和灵活便利经济的纠纷解决途径永远具有不可替代的魅力，在一个和谐、健康和法治的现代社会中，调解的价值则进一步得到了提升。实际上，上述三种功能是不可分割地存在于人民调解制度及其实践中的，其中社会治理和文化功能既依附于纠纷解决功能，又深刻地存在于具体的纠纷解决过程之外，即有利于增加社区的凝聚力及和谐度，预防和减少纠纷、降低纠纷的对抗程度、避免纠纷的升级，而这些功能又都是通过调解人员（组织）的日常工作和具体的纠纷解决实践体现和发挥出来的。此外，治理和文化功能主要是依托于社区或地域组织（包括乡土社会的村和现代的小区等形式）实现的，是通过属地管理实
7、现属人管理的方式。而纠纷解决功能本身则并不必然依托于地域组织，在现代法治社会，调解作为一种基本方式或手段可能依托于多种组织形式或制度，既可以根据性质和主体的不同区分为司法、行政和民间调解；又可以根据纠纷的类型及特殊性分为不同的专门性解决机制，如劳动争议、环境纠纷、家事纠纷、交通事故纠纷、医疗纠纷等等。由此可见，人民调解既是一种重要和基础的纠纷解决机制，又并非是惟一的调解或纠纷解决形式，就其本质而言，属于一种以地域（社区）组织为依托的纠纷解决方式。二、社会转型期与人民调解的发展及问题 人民调解制度经历了80年代的鼎盛时期之后，90年代曾一度陷入了尴尬的停滞甚至倒退状态。其中最基本的原因是社会转型
8、带来的一系列社会问题以及原有的机制难以适应新的调整需要而出现的机制陈旧，而社会观念对调解与法治的作用也存在一定的误区；同时也在很大程度上与当时的司法政策密切相关。进入新世纪之后，基于社会治安综合治理的总体需要和观念转变，调解面临的制度和观念障碍尽管仍未完全消除，但其地位和意义开始得到重视，进入了一个发展的新时期。2002年9月，司法部制定公布了人民调解工作若干规定，重申了人民调解的性质，并对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等作出了具体的规定。最高人民法院则通过了关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力。然而，面对社会转型带来的
9、问题，人民调解制度本身仍需要进行一系列改革和重构，以便适应新的社会条件，发挥其社会功能。其中主要的问题和发展动向集中体现在以下几个方面： 首先，社会结构及纠纷解决需求的变化带来人民调解组织形式的演变。根据最初的制度设计，人民调解的组织形式是人民调解委员会，主要设在基层居民委员会和村民委员会等自治组织和各种“单位”中。然而，随着我国社会结构的变化，原有的地域或单位在解决纠纷方面的功能开始弱化。其原因主要包括：其一，由于纠纷的多发和复杂性，村居委会调解由于缺乏权力的依托和对国家法律规则的准确把握，自身的能力已经不适于处理这些纠纷。其二，诚信、道德等社会失范，使得基层的调解失去优势，这也是诉讼激增的
10、直接原因。基层调解最大的特点是利用地方资源，包括人际关系、公共道德、习惯和乡规民约等规则，以及特定的人际关系及环境等条件促成和解的氛围，一旦这些因素对当事人失去了约束力，基层调解自然会随之受到冷落。第三、社会凝聚力下降，共同体成员的自治能力较低，内部调整作用差。调解只有依靠当事人之间的规则认同或理性才能发挥生命力，而作为中立第三方的调解人则是社会自治的象征，在社会凝聚力和自治能力低下的地方或时期，当事人对共同体的依赖降低，地方权威的魅力和影响也就失去了作用，和解的达成及其履行会同样困难。特别需要注意的是，目前我国社会自治程度较低，现代意义上的各种自治性组织（包括基层自治、行业自治、学校自治、业
11、主自治等）仍处在培养和发展的过程中，其自治能力和自控能力相对较低，因此，社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行社会调整，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。社会对纠纷解决机构的基本要求是：权威性，解决纠纷依据的合法性，纠纷解决结果（调解书或裁决等）的效力，即国家的认可。正是在这种背景下，村居委会调解出现明显的功能弱化，在纠纷发生时，当事人更多地转向基层政府、行政机关和司法机关寻求救济和解决。适应这种需要，从城乡基层纠纷解决的实践开始，当地方政府行政处理机制受到司法机关的抵制后，司法行政或准司法性的纠纷解决机制就以“人民调解”或大司法调解的名义发展起来。适应这种发
12、展的需要，司法部在2002年9月发布的人民调解工作若干规定中，对调解组织形式作出了新的规定：人民调解委员会可以采用下列形式设立：（1）农村民委员会、城市（社区）居民委员会设立的人民调解委员会；（2）乡镇、街道设立的人民调解委员会；（3）企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会；（4）根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。从而把各类调解都纳入到人民调解的范畴之中，而在实际的发展中，尽管村居委会的调委会基本上都已设立，组织机构和人员数量在统计中占据了绝对多数，但是其实际作用却相对较低，而乡镇一级乃至更高一级的调委会则开始发挥着越来越重要的作用。由此，建立在自治组织上的村居委调解与更高级别的
13、乡镇乃至区县级调解形成了一种多元化的格局，后者实际上具有行政或准司法调解的性质和特点，而这种多层级的人民调解网络本质上又都属于地域性的纠纷解决机制。这种情况说明，尽管市场经济的发展会带来所谓从熟人社会、乡土社会向陌生人社会或契约社会的过渡，导致以自治为基础的纠纷解决机制相对弱化；但是，地域性的社会组织仍然是我国社会治理的基本单元，而且在城市中，从“单位人”向“社会人”身份的转化，甚至促进了以居住地域为依托的社区建设得以发展；由相对稳定的居民构成的新型社区及其相对应的行政区划，也仍然是调解组织的基础。另一方面，除纠纷解决之外，人民调解还承担着培养和维系社区共同体的凝聚力等社会功能，随着社会自治的
14、逐步成熟，基层调解的作用仍有可能再度复兴，并成为社会健康发展的积极因素。其次，适应纠纷解决需求的多元化需求，跨地域新型调解组织和市场化纠纷解决机制出现。随着市场经济的发展，单纯依托地域组织的纠纷解决机制已无法满足社会需求，当代社会需要根据纠纷的类型、行业管理及其自治的特点，建立多种类型化、行业性及专门性的纠纷解决机制。其中从主体上包括各类社会组织、行政或准司法机构；从纠纷类型上涉及劳动人事争议、消费者纠纷、家事纠纷、交通事故纠纷、医疗纠纷、建筑、房地产、物业管理、校园伤害纠纷以及环境污染纠纷、各种产品责任纠纷等等；同时，针对特殊需要，例如，农村土地承包调整、土地征用、移民和城市拆迁等，建立临时
15、性的专门纠纷解决机制也非常必要。适应这种需要，2002年9月司法部的规定已将人民调解的范围扩大到行业和消费者协会等领域。然而，行业性纠纷解决机制与传统的人民调解又具有不同的特点，主要是通过本行业的自治、行业标准和惯例进行纠纷解决处理，在管辖和功能以及与主管部门的关系和程序衔接方面，与地域性的人民调解都存在一些重大的区别。例如，目前人民调解所调解的纠纷类型受到很大的限制，法人之间的纠纷原则上不属于人民调解的范围；而实际上，行业性调解最大的优势就在于可以解决行业内部及本行业与其他社会主体之间的纠纷，包括自然人和法人，而商事调解更是如此。此外，近年来，一些市场化或营利性的纠纷解决机构或中介服务性组织
16、应运而生，其运作机制与公益性的人民调解也截然不同。各种多样化的纠纷解决机制完全可能交叉存在，形成互补。然而，这些新的调解组织形式也对人民调解制度提出了许多急需解决的新问题。第三，由民间性、行政性、司法性调解构成的多元化机制要求进行资源整合及合理配置。多元化纠纷解决机制的出现，从不同角度满足了不同的纠纷解决需求，使当事人有可能充分行使选择权，获得便利、经济和符合情理的纠纷解决和法律服务。然而，由于纠纷解决过程中市场、公益、国家治理、社会自治等多种元素的交叉，在许多地区纠纷解决及司法服务资源中出现了混乱，最典型的就是司法所一套人马、几块牌子的情况。由于国家和地方司法资源投入不足，使得基层人民法庭、司法所、法律服务所和律师的生存都必须依赖于从纠纷解决中获得收益或收回成本，因此在一定程度上甚至形成了争夺纠纷解决资源（案源）的恶性竞争。同时，由于纠纷解决资源的配置并不合理，基层司法机关、基层政府、
