1、依法治国和完善党内法规制度 依法治国和完善党内法规制度新中国成立之后，特别是改革开放以来，中国共产党制定了大量党内法规和规范性文件，初步形成了党内法规制度体系。党内法规和规范性文件不仅是党员的行为规范和党组织的活动规范，对国家的各方面建设也产生了实际影响。特别是建设社会主义法治国家战略的不断推进，进一步完善了党内法规制度体系，不断推动党的规范化、制度化建设，已经成为中国共产党自身建设的重要课题。1990年，中共中央印发中国共产党党内法规制定程序暂行条例和关于党内法规备案工作有关问题的通知，初步明确了党内法规的规划、起草、审定、发布程序等。然而，在相当长时期内，这些产生实际拘束力的党内法规和规范
2、性文件自身却缺乏规范：党内法规和规范性文件的制定程序不够完善，备案审查没有落实，清理工作长期停滞；党内法规和规范性文件相互冲突、前后矛盾，党内法规和规范性文件与国家法律不一致的情况也时有发生。x年5月27日中共中央公开发布修订后的中国共产党党内法规制定条例（以下简称制定条例）和中国共产党党内法规和规范性文件备案规定（以下简称备案规定）。制定条例分七章、三十六条，对党内法规的制定权限与原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等作出了明确规定。备案规定共十八条，对党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查、通报等提出要求。这两部党内法规的发布实施，对于推进党的建设制度
3、化、规范化，提高科学执政、民主执政、依法执政水平，必将产生深远的影响。党自身建设的重要内容和保障 党的自身建设是决定党的事业成败的关键。中国共产党建党以来的重要经验就是一直高度重视党的自身建设。无论是思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设，还是制度建设本身，都与党内法规有密切关系，都要靠完善的法规制度保证贯彻。制度建设的重要内容，就是完善党内法规制度体系建设。这不仅是党的制度建设的重要内容，也是党的各方面建设的重要保障。中国共产党发展到今天，党员人数超过8000万，党的基层组织总数已近390万个，中国共产党党员规模甚至超过了欧洲大部分国家的人口总数。用制度和规范将行为准则确定下来，才能使党
4、组织和党员的行为有据可循、有章可依，才能够有效规范党员行为和党组织活动，也才能够有利于党的中央组织对地方组织的领导和监督，保持全党统一，保证党的政策的贯彻落实。推动党的各项建设的重要方式和载体就是制定完备的党内法规制度体系，通过党内法规明确中国共产党自身建设的具体内容、建设目标、实施手段，保障自身建设的稳步推进。实践证明，加强党的建设，不能仅靠口号和政策。建设法治国家的必然要求 党的十一届三中全会以来，加强社会主义民主法制，建设社会主义法治国家，成为全党的重要政治任务。经过三十多年的努力，到x年中国特色社会主义法律体系基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活等方方面面基本实现有法可依。要深入推
5、进法治国家建设，主要任务在于保障宪法和法律的统一实施，保障国家法律与执政党党内法规的有效衔接。为实现这一任务，就必须完善中国共产党党内法规制度体系。建设法治国家，中国共产党作为执政党，应当发挥领导和带头作用。对于执政党而言，就是要依法治国，依法执政。依法执政是新的历史条件下中国共产党执政方式的必然选择。“依法执政”的“法”包含两个方面，既指国家宪法和法律，也指党内法规。中国共产党要依据宪法和法律执政，主要是通过党对法律制定过程的政治领导来实现，将党的意志通过民主程序上升为国家法律。中国共产党还要依据党内法规来执政，这首先要求在党内建立一套严格的规范制度，完善党内的行为规范、程序规范、制度规范，
6、通过这些规范来约束党组织的活动，约束党员的行为，把权力放到制度规范的笼子里。中国共产党领导国家法治建设，应当首先从党内做起，首先在党内推动规范化、制度化，这将对法治国家建设产生巨大的影响。目前，国家的法律体系已经较为完善，法律部门已经齐全，基本的、主要的法律已经制定，相应行政法规和地方性法规也较为完备，但党内法规体系却仍有待完善。法治国家的基本要求就是要确保宪法、法律的权威和国家法制的统一，其内涵是各个社会组织、各政党都要遵守宪法和法律，中国共产党党内法规也要与宪法和法律相衔接。从内在逻辑而言，国家法律和党内法规具有内在一致性，国家法律是在党的领导下、由人民通过人大制定的，体现了党的主张和人民
7、意志的统一。党内法规是党内通过民主程序制定的，也是全党意志和人民意愿的体现。从对社会的作用而言，国家法律和党内法规应当相互配合、相互补充。在国家法律无法顾及的领域，党内法规可以发挥作用；在国家法律规范的领域，党内法规要符合宪法和法律，强化宪法和法律的权威。然而，现实中却存在党内法规和规范性文件与宪法、法律不一致的现象。宪法第五条规定，各政党必须遵守宪法和法律。这一方面是指作为个体的党员必须遵守宪法和法律，主要针对“以言代法”的现象，避免领导人个人意志和个人权威高于法律；另一方面也要求各级党组织必须在宪法和法律范围内活动，党组织集体意志不得凌驾于宪法和法律之上。为了保障宪法和法律的统一实施，维护
8、党在人民群众中的权威，就应当完善党内法规制度体系，尤其是党内法规制定程序和备案审查制度。制定条例和备案规定的实施，必将极地大推动这些问题的解决。执政党是国家和社会发展的“领头羊”，党内法规制度体系建设好了，国家法治建设就成功了一大半。完善党内法规制度体系本身的需要 党内法规的概念最早由毛泽东同志提出。1938年，毛泽东同志在党的第六届中央委员会第六次全体会议上作中国共产党在民族战争中的地位的报告中谈到：“为使党内关系走上正轨还须制定一种较详细的党内法规”。此后，1980年8月，邓小平在党和国家领导制度的改革的讲话中，全面深刻地阐述了党内法规制度在党的建设中的地位、作用和意义。x年1月，x在中纪
9、委第六次全体会议上首次明确指出，要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。相比1990年的中国共产党党内法规制定程序暂行条例和关于党内法规备案工作有关问题的通知，这次中央公布的这两部重要党内法规从内容到形式都更加完善，从制定和备案两个方面、事前和事后两个阶段将党内法规和规范性文件建设推向规范化和制度化。这两部党内法规的实施，将着力解决以下问题。加强党内法规制定的科学规划。以往党内法规的制定有时缺乏顶层规划和计划，各部门、各系统交叉发布的情况比较普遍。新条例对此做了明确规定，法规的制定将更加有序规范，计划性大大加强。党内法规缺乏科学规划还表现在前后重复、难以清理。党的历史上，除了在拨乱反正时废除
10、了“文革”期间颁布的部分文件，党的文件基本没有进行过常规的废止和清理，难以避免前后重复或冲突矛盾。另外，党内法规规范不够完备，存在注重实体规范、忽视程序规范，重视原则性规范、忽视操作性规范的问题。就党内法规的备案审查而言，中央办公厅1990年就发布了党内法规备案工作有关问题的通知，但相关备案工作并未真正开展起来。与此同时，中央纪律检查委员会、中央军委等各自有一套备案工作体系。根据新的规定，全党将建立统一的备案审查制度，并且有机构和机制保障。以往我们比较关注党内法规，忽视了对大量党内规范性文件的监督。实际上，党内规范性文件的影响不容忽视。一方面，党的中央组织就常常制定决议、决定、意见等文件，有的
11、甚至对国家政治发展产生巨大影响；另一方面，党的基层组织也制定了大量规范性文件，距离人民群众近、规定事项具体、适用广泛便捷，其名称虽并未带有“法”字，却对人民群众产生了巨大而广泛的影响。然而，由于基层情况十分复杂，容易受到地方利益的影响，这些规范性文件更有可能违反宪法、法律和中央的党内法规，事实证明也确实如此。如果这些党内规范性文件被排除在规范体系之外，这是极其不明智和危险的。新的备案规定把规范性文件纳入备案审查范围，必将极大促进各级党委严格依法执政和依法管理，防止利用文件滥用职权。过去备案审查流于形式，实质审查无从着手。以往对党内法规的审查主要是形式上的，只在备案时审查资料是否齐全、文件份数是
12、否足够、格式是否标准。从现实来看，党内法规和规范性文件数量巨大，对每一部党内法规和规范性文件都进行实质审查，存在一定难度和压力；从制度上看，实质审查需要详细的审查原则和审查标准，在审查标准并不完善的情况下，实质审查无从谈起。然而，形式审查并不足以提供充分的保障，仅有形式审查是没有牙齿的老虎，威慑力不够，监督效果也不强，不能达到审查目的。没有约束的权力就会被滥用，这是亘古不变的真理。这两部新法规大大加强了实质审查的力度，有力完善了对党内法规和规范性文件的监督机制。长期以来，党内法规和国家法律之间缺乏有效的备案审查衔接机制。党内法规和规范性文件的备案审查应与国家法规、规章、规范性文件的备案审查进行
13、有效衔接，以保障宪法和法律得到严格遵守。现实中这种衔接联动已有实践，但力度仍然不够。以往的衔接联动机制往往表现为联席会议、定期通报等制度。但衔接要真正落实，不能仅有软交流，还应当完善相关衔接制度，明晰衔接主体，明确衔接程序，保证衔接效果。党内备案审查机关，在充分考虑相关法律法规制定部门意见之后，应当在审查意见中充分体现。总之，制定条例和备案规定的出台，完善了党内法规的制定程序，使党内法规的制定更加科学化、民主化、规范化、公开化；完善了党内法规的备案审查标准，并且将规范性文件纳入备案审查范围；还建立了党内法规和规范性文件与国家宪法和法律、法规和规章以及规范性文件的备案审查衔接机制，保证党内法规和
14、规范性文件同上位的党内法规和规范性文件保持一致，同宪法、法律保持一致。中国共产党长期执政的可靠保障 中国共产党要长期执政，首先要保证党的路线、方针、政策得到长期执行。法治和人治是两种不同的社会治理方式：人治社会的发展特别依赖领导人个人的德行与才能，领导人的更替对社会的影响很大；而法治社会依靠规范和制度治理社会，具有长期性、稳定性。完善党内法规制度体系，使党的路线、方针和政策不因领导人更换受到影响，保障执政党大政方针的稳定，从而保障中国特色社会主义事业的顺利推进。保持党员干部纯洁性是中国共产党长期执政的重要保证，而反腐倡廉建设也有赖于党内纪律规范的完善，有赖于党内责任追究程序的完善。中国共产党带领人民取得了新民主主义革命的胜利，建设了社会主义国家。党进行革命和建设的重要经验之一就是加强党的自身建设，保持党组织和党员的先进性。目前中国共产党在反腐倡廉方面颁布了比较完善的党内法规，不仅有实体规范，也有程序规范。这对党员干部廉洁自律起到了引导和约束作用，使得党内反腐倡廉工作有“法”可依。完善党内法规制度体系，推动党的规范化、制度化建设，可以树立党组织遵守规范的形象，提升党在人民群众心中的形象和权威，增强人民对党的信任，让人民群众相信党组织的决策是规范的，相信党员行为是合法的，从而为中国共产党长期执政打下坚实的群众基础。（作者单位：清华大学法学院）
