1、2022年实现脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接工作规划民族要复兴，乡村必振兴。在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴，是“十四五”期间农村工作特别是脱贫地区农村工作的重点任务。在2020年中央农村工作会议上，习近平总书记指出，“党中央决定，脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期。过渡期内要保持主要帮扶政策总体稳定。对现有帮扶政策逐项分类优化调整，合理把握调整节奏、力度、时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡”。随后中共中央、国务院印发关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意
2、见提出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴这篇大文章，接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。”在过去的一年中，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接取得重大进展，防止规模性返贫的目标初步实现，防止返贫的机制逐渐完善，有效衔接乡村振兴的路径日渐清晰。但是规模性返贫的风险依然存在，乡村振兴的任务依然任重道远，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接仍然是2022年农村工作的重要任务。习近平总书记在2021年底主持召开中共中央政治局常委会会议专题研究“三农”工作时指出，乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果，要持续抓
3、紧抓好，让脱贫群众生活更上一层楼。要持续推动同乡村振兴战略有机衔接，确保不发生规模性返贫，切实维护和巩固脱贫攻坚战的伟大成就。随后中央农村工作会议进一步明确指出，要牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，扎实有序推进乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作。在新的一年中，要进一步深入推动巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。1.从脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴所面临的挑战2020年，中国成功解决了绝对贫困问题，实现了第一个百年奋斗目标，并开启了向第二个百年奋斗目标迈进的新征程。困扰中华民族几千年的绝对贫困问题得以历史性解决，这并非终点，而是新生活、新奋斗的起点。从脱贫攻坚转向全面推进乡
4、村振兴，还面临许多困难和挑战，中央制定了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的决策部署，在脱贫地区设置5年过渡期，坚持帮扶期内“四不摘”政策，防止脱贫地区出现规模性返贫，促进脱贫地区的稳定发展。早在2019年初，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议甘肃代表团审议时提到：“贫困县摘帽后，也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚，要继续完成剩余贫困人口脱贫问题，做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。”贫困县贫困村全部摘帽，贫困户全部出列，这并不意味着扶贫任务的完成，在脱贫以后，脱贫地区和脱贫户还存在返贫风险，要保障不出现规模性返贫，实现同乡村振兴有效衔接，还需政府和社会各界的持
5、续支持，帮助脱贫地区和贫困户克服风险，应对挑战。第一，脱贫攻坚是在温饱的基础上解决了绝对贫困问题，返贫的风险还比较大。脱贫攻坚解决贫困问题的标准是2010年制定的“两不愁三保障”标准，其中收入标准是按照2010年不变价格2300元人均可支配收入计算，这个标准高于世界银行制定的每人每天1.9美元的国际贫困标准，但与世界银行制定的中高收入国家的贫困线还有一定距离。在中国脱贫攻坚实践中，绝大多数脱贫户的收入要高于这个标准，2019年脱贫户的人均收入达到9000元，超过当年脱贫收入标准的一倍以上，而从总体上来说，目前脱贫标准相对较低。这带来了两个问题，一是产生了抵御风险能力较低的脱贫户。尽管脱贫户平均
6、收入水平比较高，但是由于存在收入差距，那些收入水平超出脱贫标准不多的脱贫户脱贫并不稳定，容易出现返贫。二是出现因为收入略高于贫困线而没有被纳入到建档立卡贫困户的低收入群众，他们的收入甚至低于脱贫户。这些收入处于贫困边缘的群众往往比较脆弱，产业发展波动或就业不稳定，以及家庭内部的变故和外部环境的变化都很容易造成他们因支出增加和收入下降而返贫。第二，脱贫地区较低的产业发展和就业水平影响了脱贫的稳定性。在脱贫攻坚期间，贫困地区的农业产业得到快速发展，但是总体上还处于发展初期，一些地区存在产业特色不强、同质化严重的问题，并且发展规模和发展质量都还不够高，市场竞争力不强。特别是一些地区小农户的组织化水平
7、较低，社会化服务不足，生产和销售还存在许多困难。对于这些地区和农户来说，由于其抗风险的能力较弱，市场风险随时会发生。同质和低水平的情况也同样存在于乡村的文旅产业中。三产融合有助于推动乡村发展，增加农民收入，但是同质程度较高的乡村文旅产业往往缺乏市场竞争能力，难以满足人们的消费需求。就业对于贫困农户增收有重要贡献，外出务工可以快速增加贫困户收入，实现脱贫，但是一些脱贫户就业并不稳定。一方面，脱贫户的就业大多集中于对劳动技能要求较低的行业，这些行业受市场的影响往往较大，且可替代性较强，在经济波动时期会最先受到影响，比如劳动力密集的基建行业，极易受到投资、市场等多方面影响。另一方面，尽管就业门槛较低
8、有助于解决脱贫户就业，但是也容易被其他劳动力所代替，就业稳定性较弱。第三，家庭内的人口和生活变动也会给稳定脱贫带来风险。在脱贫以后，一些边缘户和低收入家庭还存在因教返贫、因病致贫、因病返贫等风险，这些上学、看病的支出并没有全部被社会保障所覆盖，因而易导致这些家庭出现支出性贫困。一方面疾病导致贫困家庭收入减少和支出大幅度增加，另一方面也是因为许多低收入的脆弱群体在保险费补贴减少以后参与基础医疗保险的意愿降低，导致其在生病以后无法获得及时的救助。第四，脱贫地区的基础设施需要不断完善。在脱贫攻坚目标实现以后，脱贫地区和居民的交通、住房和饮水等生活设施得到了保障，但是这些基础设施因为各种人为或非人为因
9、素存在损毁的可能，特别是一些因自然灾害导致的损毁，使个别已经实现“两不愁三保障”的居民重新面临交通、住房和饮水安全问题。少数原来没有被纳入到建档立卡贫困户的边缘户在脱贫攻坚任务完成以后，也出现了住房和饮水等困难，需要持续的政策支持。如同其他地区一样，脱贫地区居民住房和安全饮水等问题不是一次解决便可一劳永逸的事情，还需要不断维护和提升。第五，通过异地搬迁实现脱贫的人口，仍然需要不断巩固。“十三五”期间，全国建成集中安置区约3.5万个，960多万建档立卡贫困群众已全部乔迁新居，告别原来不适合人类居住的深山区、石山区、高寒区等生态脆弱地区，实现了脱贫。但是易地搬迁人口适应新的生存条件还需要一个过程，
10、不可能一蹴而就。易地搬迁的脱贫户所面临的问题不仅是经济方面，更重要的还是社会治理方面的问题。大多数搬迁人口并没有被分配农业用地，他们在搬迁以后主要从事非农产业，依靠务工收入，因此稳定的就业特别是近距离的务工机会对于搬迁农户非常重要。搬迁社区对于他们来说是一个全新的生活空间，这里有新的社会组织、新的邻里和新的社会关系，这些新的社区环境需要有一个适应的过程。搬迁不是单纯的居住空间的变化，更是社会空间的重建。脱贫攻坚实现了高寒山区贫困人口“搬得出”的目标，但是要想“稳得住，能致富”，还需要大量的工作，特别是建立起新的搬迁社区治理机制和帮助搬迁居民融入新社区生活的制度。第六，自然灾害是返贫的重要诱因。
11、受到气候变化影响，极端天气气候事件多发，成为因灾返贫的主要原因。脱贫地区大多是生态脆弱地区，自然灾害频发不仅给脱贫地区带来巨大破坏，导致基础设施损毁、农作物减产或绝收，房屋倒塌，而且给低收入的脱贫户和边缘户所带来的危害更大。这些脱贫户经济基础薄弱，部分家庭可能还有债务，受到自然灾害的破坏以后，自我恢复的能力较弱，一旦缺少相应的社会支持就很容易因自然灾害而返贫。据应急管理部网站消息，仅在2021年前三季度，各种自然灾害共造成xx万人次受灾，xx万人次紧急转移安置。由于极端气候事件引发的自然灾害对农业生产构成严重威胁，受灾地区农户的农业收入下降，要建立长效机制确保困难群众在自然灾害中的经济损失能够
12、降到最低，防止因灾返贫。此外，在脱贫以后，部分政策的调整也会对少数脱贫户和边缘户带来风险，如一些地区在脱贫后减少对脱贫户的基本医疗保险财政补贴，由此出现了农民加入基本医疗保险的意愿降低，导致因病致贫风险增加；少数地区公益岗位减少，引致少数脱贫户和边缘户就近就业困难；一些部门对脱贫地区的帮扶力度减弱，消费扶贫效果弱化，这些影响因素对脱贫地区的持续发展构成了潜在影响。在脱贫攻坚目标实现以后，脱贫地区还需接续推进地区发展和乡村全面振兴，在脱贫的基础上进一步夯实农业农村发展基础，提高农民收入，改善农村人居环境，建设文明乡风。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接承担着继往开来的任务，继往是巩固脱贫攻坚
13、成果，防止出现规模性返贫；开来是要实现从精准扶贫转向全面乡村振兴，在总结实践经验基础上，完善政策和优化制度以服务乡村振兴，提升乡村治理现代化水平。2.巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接初见成效过去的一年是“十四五”的开局之年，也是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的5年过渡期的第一年，在这一年中，防止返贫的措施初见成效，确保不发生规模性返贫；衔接乡村振兴的机制初步形成，脱贫地区的社会经济取得新的发展；乡村建设有序展开，生态宜居、乡风文明和治理有效的理念在乡村发展中得到普及。第一，稳定的政策保障脱贫不返贫。防止出现规模性返贫是巩固拓展脱贫攻坚成果的最重要内容，设置5年过渡期的首要目标也是
14、要为脱贫地区提供持续支持，采取精准措施，使脱贫地区和脱贫户能够克服风险，避免发生返贫现象。保持政策稳定，防止出现规模性返贫是过去一年脱贫地区的核心任务。在防返贫中坚持了精准的原则，精准识别出那些有可能返贫的家庭，有针对性地采取干预措施，防止其返贫。早在2020年3月，脱贫攻坚进入最关键时期，国家就出台了国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见，提出对于那些“建档立卡已脱贫但不稳定户，收入略高于建档立卡贫困户的边缘户”进行监测，并对监测对象提供及时帮扶。2021年5月，中央农村工作领导小组印发关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见（以下简称意见），进一步明确监测对象范
15、围，优化监测方式程序，完善帮扶政策举措，提出防止规模性返贫新要求。在意见中，明确了监测对象是所有农村人口，包括脱贫不稳定户、边缘易致贫户和突发严重困难户。为了及时掌握监测户的情况，各地采取基层干部排查、部门筛查和农户自主申报的组合方式；同时，一些地区通过多个部门的数据整合和部门协商，利用大数据分析，及时发现潜在返贫风险，将风险农户纳入帮扶对象。在确定监测户的基础上，对于监测户要进行及时和有针对性的帮扶。借鉴精准扶贫的退出机制，对监测户采取有针对性措施，并在返贫风险消除以后退出。在防止返贫过程中，认真解决好关系人民群众切身利益的问题，比如重大突发公共事件、农副产品价格持续大幅下跌问题、农村劳动力
16、失业问题、乡村产业项目落地难、大中型易地扶贫搬迁集中安置区搬迁人口就业和社区融入问题，等等。同时针对农户面临的具体风险，采取相应措施予以解决。实施巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接需要保持领导力度和帮扶力度不减弱。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过程中，仍然坚持了五级书记抓乡村振兴的体制，从中央到地方，农村工作领导小组、农业农村部门和乡村振兴局共同构成了强有力的领导力量。中共中央、国务院印发关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见，对于过渡期政策作出部署，随后财政部、教育部、国家林业和草原局等多个部门对相关政策作出具体安排，对于脱贫地区的政策支持力度不会减弱，保持政策稳定，财政资金投入、生态扶贫、教育扶贫、健康扶贫等政策在脱贫以后仍然延续并进行调整，以适应巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的需要。在精准扶贫时期，扶贫重点县是扶贫的主战场，在过渡期内，国家确定了160个国家乡村振兴重点帮扶县。乡村振兴重点县的确定使国家可以以更加集中的支持、更加有
