1、人民建议征集制度程序控制问题人民建议征集制度程序控制问题摘要人民建议征集是一项扩大民众政治参与的 制度，有着重要的价值和功能。从立法状况来看，该制度还 缺乏建构。从程序控制方面来看，我们需要界定人民建议的 含义、范围和建议人、受理机关等相关程序。人民建议征集制度，早期由国家建设部体改法规司经济 师马弘毅在我国创立和推进，其后很多地方建立了人民建议 征集制度，例如重庆1993年、哈尔滨1996年建立，由点到 面，包括省级政府、甚至国务院部委也建立了该制度。人民 建议征集制度建立至今20多年了，建立之初的主要任务是 反映市场经济建设的信息，保持人民群众和党和政府的联 系，随着时间的推进，其成效难以
2、评估。近年来人民建议征 集制度再度热起，可否又是“炒冷饭”，或者是我们又开始 认识到这一制度的重大价值。笔者认为，有几个方面的原因 进一步促进了该制度的法治化。第一，人民建议征集的内容 或范围越来越广泛，或难以承受其重，或徒有虚表；第二， 近年来，社会矛盾复杂，创新管理有进一步完善该制度的必 要；第三，政府重大决策的民主化和科学化，和民众公共参 与的呼应，促使我们重新审视该制度。无论是何种原因，显 然人民建议征集制度具有重大的功能和价值，要充分发挥其 价值，就必须把它置身于立法程序或行政程序中去，使它不 再是“聋子的耳朵”，不再是“传声筒”，而更应该是具有 牙齿的法律，是民众有效参与决策的法律
3、途径。一、人民建议界定及相关概念辨析人民建议，在现代汉语词典对建议” 一词的解释 是：“建议是个人或集体向上级提出的主张”。单纯字面含 义来看，“人民建议”定义为：人民建议是我国公民以个人 或集体的名义向党和政府提出的具有决策参考价值的思想 观点、思路、举措、办法。具体包括宏观构想、总体规划、 发展思路、政策建议、项目建议、科学预测、经验做法、创 举新招等。按内容分类，又可划分为建设性建议、对策性建 议、批评性建议等。1例如1999年重庆的人民建议奖励 办法第2条规定，“本市公民、市外公民以及外国人、无 国籍人均可就本市经济建设和社会发展、政府工作等方面提 出意见和建议。”从行政法角度看，人民
4、建议属于行政决策 范畴，作为一种诉求，它主要用于为各级领导决策提供咨询 服务。但人民建议的征集实际上超过了上述范围的内容，现 在一些申诉、陈情、游说、信访或其他建议，可能混在一起, 若无明确的辨析和制度界定，人民建议征集制度就会变成一 个大杂農，难以规范及操作。（一）人民建议与请愿权人民建议具有深厚的宪法基础。我国1982年宪法 第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须 依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的 意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法 第41条更是规定了 “公民有提出批评和建议的权利”。很 多学者将该项权利视为请愿权的核心内容。根据条文理解，
5、 国家机关和国家工作人员应为立法、行政、司法等各国家机 关及其工作人员，它们的各项工作及行为均可以成为批评和 建议的对象。至于行使批评权和建议权的方式，当然应该理 解为包括个人提出批评和建议（个人请愿）以及若干人联合 提出批评和建议（集体请愿）。由此观之，人民建议实则为 请愿权，是公民的基本权利之一。在现代社会，请愿权是指 公民为了维护自身权益或团体、公共利益就特定事项向有关 国家机关表达意见，要求其为或不为一定行为的权利。各国 宪法在公民基本权利中对于请愿权都做了原则性的规定，包 括国际条约消除一切形式种族歧视国际公约第14条第2 款明确规定了请愿权。1与人民建议相比，请愿也是个人 或集体的
6、参与，但是两者最大的区别在于范围和强制性。请 愿问题，一般都有宪法或专门请愿法规定了范围，例如，日 本宪法第16条明确列举了请愿的事项，具体包括损害救 济、公务员的罢免、制定、修改、废除国家及地方公共团体 的法令等国事。但即使如此，请愿的范围也很广泛，包括法 律未明文禁止的其他事项。但是其次，最能体现两者差别的 是强制性，人民建议属于“软性”或“软法”规范，请愿权 则不同，请愿权的行使有法律拘束力，请愿向受理机关提出 后，受理机关有义务向请愿人通告及处理结果并说明理由。通过国家机关对请愿的处理，请愿权的行使会对公民权益的 救济和政府的决策产生实际影响。（二）人民建议与信访人民建议和信访都是具有
7、中国特色的制度，信访与人民 建议多有交叉的地方。例如，人民建议中包括了很多信访事 项，甚至有的地方，负责人民建议征集的管理机构就是信访 办。从性质上看，信访也是请愿权的形式之一。一般来讲， 广义的信访是指我国人民群众通过写信、访问等形式向党和 政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反 映个人或集体意愿，主要是反映情况、陈述意见、解决问题 等的社会政治交往活动。2x年国务院信访条例即 采用此类定义。狭义的信访定义指的是一种补充性的救济制 度，即公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损 时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补 救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种
8、方式予以协 调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制 度。3与此相对应，论及我国公民人民建议、信访和请愿 权的宪法依据，则不约而同地指向现行宪法第41条，认为 我国现行宪法第41条的规定也是信访的宪法依据，或者认 为我国现行宪法第41条“实质上相当于”请愿权。换言之, 人民建议、信访实际上都是请愿权的表现形式之一，由于人 民建议及信访承载了太多的事项，更由于司法救济途径受 限，导致上述渠道成为了人民权利救济的途径，它们在功能 上都有保障民众与政府沟通，乃至参政的功能发挥。人民建 议与信访在现行立法下，很显然也是有着本质的区别，这就 是信访是自身权益受损，通过自上而下的协调，得以缓解
9、矛 盾，解决争议的一种方法，在我国它已经与行政、司法对接, 形成了一种缺乏控制的力量。人民建议，则是比较中性地侧 重于对于国家政府公共决策的关心及参与，更多地表现为参 政权。当然两者发挥的好坏，与法治环境的差别有很大关系。（三）人民建议与游说、陈情“游说”是西方国家的民众参与政治，通过游说施加政治压力，从而影响立 法或政府决策。例如，美国有游说公开法，我国台湾地 区也有游说法等加以规范。游说的行为，建立起了利益 集团或市民利益团体与立法或政府的交流互动的机制。这里 有几个关键环节：第一，游说必须与立法或政府决策有关； 第二，游说能够影响到立法或政府决策；第三，公民与立法 或政府决策机关之间有着
10、法律的保障，有着良好的沟通。我 们国家一般把游说看做为西方多党制国家的一种资产阶级 利益表达的机制，而忽略了这一制度对于反映民众诉求，保 障立法平等、公正；政府决策的公开透明的正面效果。当然, 为了防止游说的负面效果，也有立法进行收支规范，防止腐败。笔者认为，人民建议在功能上、方式上与游说也有类似 之处，不同在于对象有所差别，法律的规制程度有所不同。陈情，意为表达自己的建议或看法。台湾行政程序法规 定，人民对于行政兴革之建议、行政法令之查询、行政违 失之举发或行政上权益之维护，得向主管机关陈情。” 4 可见陈情包含含义颇多，既包括了建议，也包括了权益维护 与检举和揭发等。与人民建议相比，陈情分
11、为个人陈情和集 体陈情，主要针对的是行政机关，事项范围广阔，对此各行 政机关又有相关的程序法相适应。除了上述基本区别之外，人民建议与其他几项制度之间都有交叉，在功能上有类似之处。但从法律角度看，要保证人民建议实现集思广益、辅助政府决策公开透明、实现公民有序的政治参与等，就务必要保障人民建议的范的可控有序的政治参与等，就务必要保障人民建议的范的可控性，避免涉及救济性问题，我们把它定位为到底是何种制 度？或许有以下三种思路：第一，纯建议性的制度，听取人 民的建议，无强制性处理及反馈要求；第二，还是类似请愿 或陈情制度，建有健全的回复制度，若无理由不回复，甚至 可以启动行政救济；第三，类似信访制度，
12、接纳各方建议或 要求，并进行协调。从目前的发展来看，笔者倾向于请愿或 陈情制度类型，当然为了避免范围过于宽泛，职能过于单一, 责任过于重大，应当从程序上有一定程度的规范。二、人民建议征集的程序性控制关于人民建议征集的程序控制，早期的处理上比较简 单。例如哈尔滨x年的征集办法中主要包括了以下的环 节：建议人可以随时向市征集办公室提出建议，市征集办公 室也可以拟定并公布人民建议征集题目，公开组织征集；市 征集办公室收到人民建议，应当及时筛选整理，报送市人民 政府或直接转送市人民政府工作部门研究办理。人民建议承 办部门应当自收到交办或转办的人民建议之日起60日内将 办理意见报市征集办公室，由市征集办
13、公室答复建议人。1 上述规定过于简单，也就会流于形式。现在要从程序上加强 人民建议征集的实效性，切实发挥其功能与价值。一是从行 政决策角度，加强人民建议征集的法制化；二是从公民请愿 法角度来加强人民建议征集制度，但是两个角度并不矛盾， 完全可以进行融合，公民请愿以及建议，在其价值之一，就 是加强了与政府的沟通，使政府的决策更加的科学和民主。为此，笔者认为，可以从以下方面加强建设。（一）程序的合法性设置对正当程序而言，“法律的重点不是决定的内容、处理 的结果，而是谁按照什么手续来作出决定的问题的决定。简 单地说，程序的内容无非是决定的决定而己。2建立人 民建议征集制度首要的问题是其合法性，对于立
14、法程序而言 至关重要，或者说其法律依据在哪里？前文已论证，我国 1982年宪法第41条，可作为其宪法法律基础，但其表 述并非明示，缺乏相应权威的官方解释。就行政程序法而言, 缺乏中央统一立法、地方立法，如湖南省等地的行政程序法 条例第32条规定，“政府工作部门、下级人民政府以及公 民、法人或者其他组织认为重大事项需要提请政府决策的， 可以提出决策建议。县级以上人民政府应当建立健全行政决 策咨询机制，完善行政决策的智力和信息支持系统。决策承 办单位依照法定职权确定或者由政府行政首长指定”。这里 咨询功能的建立和要求，是一个建立建议的依据之一，但其 范围过于狭窄，仅限于政府主导的决策咨询，并且包括
15、了下 级地方政府。因此，从法律上缺乏一个直观明确的人民建议 立法依据，还缺乏建立程序的首要条件，例如专门的请愿法 或人民建议法，而目前很多的地方人民建议征集办理办法 中，也没有言明立法依据。（二）程序控制的基本内容1?建议人。建立人民建议征集就要表明其立法目的，包 括对于人民建议及征集的定义。前文所述人民建议属于学理 解释，要上升到程序立法，人民建议则需要更加明确的界定, 对此，笔者认为，可界定为人民建议，指建议人对于行政机 关政策、规章及其他规范性文件的形成、制定、通过、变更 或废止，以口头或书面形式，向所属行政机关表达意见的行 为。这里有以下几点认识：第一，建议人资格只能限于符合 条件的自
16、然人、私法人、或法律许可的社会团体。包括本辖 区的居民，也包括了外来流动人员、外国人等，担任公职的 特殊人员（如公务员、法官、现役军人等）不得参与一些建 议活动，下级政府、国有企业等不得参与。第二，建议人可 以是个体建议，也可以是集体建议，尤其是集体建议，是否 应限制人数，或者建立相应的预警程序控制；第三，也是最 重要的，建议人的权利，除宪法规定的基本权利之外，对于 建议人的权利保护是重中之重，要突出以下权利的包括：一 是言论免责权，即建议人在建议活动过程中所发表的意见免 受法律追究；二是获得答复权，即建议人享有要求受理机关 在法定期限内就建议事项处理结果予以回答的权利；三是平 等对待权，即建议人不得因参与建议活动而受到任何歧视待 遇；四是参加听证权，即建议人享有参加受理机关在审查过 程中举行的听证会的权利；五是救济权，在建议过程中，对 于行政机关损
